地区财力差异理论分析

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  编者按:本论文主要从市场失灵;财政职能;我国中央和地方政府的财政职能分工等进行讲述,包括了垄断与低效率、公共物品的供给与市场失灵、外部效应与资源配置失当、资源配置职能、收入分配不公与宏观经济失衡、收入分配职能、稳定职能、财政职能的协调、地方政府间财政职能的同一性等,具体资料请见:

  财政职能是研究地区间财力差异的理论基础。研究地区间财力差异,必须首先探究财政职能以及地区间的财政职能。

  本文的基本思路是:在市场经济条件下,由于垄断、公共物品的供给、外部影响及收入分配的不公平与宏观经济失衡等导致的市场失灵,使资源配置达不到帕累托最优。为此,国家应运用财政手段进行调节。在社会主义市场经济条件下,政府的财政职能主要包括如下四个方面:资源配置职能、收入分配职能、稳定职能及经济监督职能。各项职能还应在中央和地方政府之间进行合理的分工。此外,地方政府间财政职能具有同一性与差异性。

  一、市场失灵

  研究地区间财务差异,必须以财政职能为理论导向。而探究财政职能,首先必须从探讨市场失灵与市场缺陷入手。

  近、现代学者认为,在现实经济生活中,“看不见的手”的定理一般说来并不能成立,帕累托最优状态通常不能得到实现。也就是说,现实的市场机制在很多场合不能导致资源的最优的有效配置。这种情况即是所谓的“市场失灵”(market failure)。

  而政府职能的规范研究,就是要阐述政府在什么领域中应有所作为,以及哪级政府应有所作为:在什么领域中,政府不应涉足,而要让市场去发挥作用。在市场经济中,财政职能起作用的出发点就是要克服市场失效或市场缺陷。市场缺陷在一定意义上界定了财政职能的基本内容与范围。所以,在研究财政职能之前必须先理清市场失灵的有关内容。

  现代西方经济学的研究结果表明,市场失灵主要有如下四个方面:

  (一)垄断与低效率。

  垄断是指整个行业中只有一个或少数几个厂商的一种市场组织。这少数几个厂商生产和销售几乎没有相近替代品的商品,其它厂商要进入该行业极为困难或者是不可能。在这样的市场中,排除了竞争因素,垄断厂商控制整个行业的生产和市场的销售,所以它们可以控制和操作市场价格。

  由于垄断市场产品的价格不是由市场的供求关系来决定的。垄断厂商为达到其利润最大,则使其生产的边际成本等于边际收益,从而决定了其利润最大化条件下的最优产量。在该产量水平上,形成了垄断价格,这一价格往往高于边际成本。这样,该垄断厂商的利润最大化状况并没有达到帕累托最优状态。由于垄断价格往往高于边际成本,形成垄断利润,从而消费者愿意为增加额外一单位产量所支付的价格超过了生产该单位产量所引起的成本。因此存在有帕累托改进(Pareto Improvement)的余地。所以,垄断是低效率的。

  为了消除这种无效率状况,使市场配置社会资源达到最优有序,政府必须要将这种状况纳入其财政宏观调控的范畴,这也正是财政职能应该发挥作用的领域。政府应将不可避免地出现垄断现象的行业,采取直接参与经营的方式或实行管制的方式削弱或消除这种无效率状况。

  (二)公共物品的供给与市场失灵。

  公共物品(Public Goods)是指在消费或使用时不具有竞争性或排它性特点的商品。例如国防、道路、广播、电视等等。

  对于公共物品,一方面单个消费者通常并不很清楚自己对公共物品的需求价格,所以,很难准确地陈述公共物品的需求与价格的关系;另一方面,单个消费者即使了解自己对公共物品的偏好程度,他们也不会如实地说出来。也了尽量降低支付价格或不支付价格,消费者会低报或隐瞒自己对公共物品的偏好。公众在消费公共物品时都想当“免费搭车者”,不支付任何成本就得到利益。由于单个消费者的需求曲线不会自动显示出来,所以,不能据此确定公共物品的市场需求曲线,从而不能确定公共物品的最优数量。

  从实际情况来看,市场本身提供的公共物品将低于最优数量,即市场机制分配给公共物品生产的资源常常会出现不足。而且具有非竞争性,并由此使消费者支付的费用不足以弥补公共物品的生产成本。因此,政府有必要介入到公共物品的供给中去,通过税收来补偿公共物品生产的成本,使社会公共物品达到最优供给。

  所以,解决公共物品的供给问题也是财政职能的范畴。

  (三)外部效应与资源配置失当。

  在很多场合,某个人(生产者或消费者)的一项经济活动会给社会上其它成员带来好处,但他自己却不能由此而得到补偿。另一方面,在很多时候,某个人(生产者或消费者)的一项经济活动会给社会上其它成员带来危害,但他自己却并不为此而支付足够抵偿这种危害的成本。在这两种情况下,该项经济活动的私人利益就小于社会利益,或者是私人成本小于社会成本。这种性质的经济活动就产生外部效应,又叫外部影响。

  外部效应是由于私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致,从而使完全竞争条件下的配置偏离帕累托最优状态。“看不见的手”在外部效应面前失去了作用。在现实经济生活中,市场机制的自发作用只会鼓励产生外部负效应的经济活动(因为私人成本小于社会成本),抑制外部正效应的经济活动(因为私人收益小于社会收益)。因此,具有外部效应的产品的市场供给,只能是过多或过小,从而导致社会资源配置的扭曲。在这种情况下,政府有责任采取包括财政手段在内的非市场方式去纠正外部效应问题,例如使用税收和津贴、运用处罚权、加大交易成本、规定财产权等办法,调整企业的私人收益与私人成本,使他们的私人收益等于社会收益,私人成本等于社会成本,从而使资源达到最优配置的状态。

  (四)收入分配不公与宏观经济失衡。

  在市场经济体制下,国民收入的初次分配客观上是由市场价格形成的要素分配。每个人由于占有(或继承)的财产、资本的不同以及劳动能力的差别,国民收入在经过初次分配后所形成的收入分配状况,往往是不尽合理甚至是很不公平的。这不仅有违社会公平法则,而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入阶层得不到发展与改善自己处境的机会等不良社会后果。因此,政府有义务用财政调节手段法解决日益严重的收入分配不公问题。需要指出是,财政参与收入分配过程分两个阶段:一个是通过间接税参与国民收入的初次分配,因为间接税是价内税,通常被视为商品价格的追加,构成要素收入的一个项目;除直接参与国民收入的初次分配以外,财政更主要是参与国民收入的再分配。

  宏观经济均衡是国民经济正常运行和资源充分利用的必要条件。但是,市场机制本身并不能防止出现宏观经济的失衡,而且市场的不充分与市场本身的缺陷和不足以及信息的不对称还会诱发宏观经济的失衡。马克思的再生产周期理论和凯恩斯的有效需求理论都证明了市场经济必然会出现宏观经济的不稳定,经济不是大幅度的波动,就是长期被持续的失业或通货膨胀所困扰。因此,政府有必要运用包括财政手段在内的多种经济手段来干预经济的运行。

  二、财政职能

  根据市场经济的缺陷,社会主义市场经济体制条件下的我国财政职能可概括为四个方面:即资源配置职能、收入分配职能、稳定职能及经济监督职能。

  (一)资源配置职能。

  资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构、产品结构、技术结构或区域结构,达到优化资源结构的目标。高效地配置资源是头等重要的经济问题,经济学的核心问题也是研究资源配置以及与此相关的问题。

  市场经济体制下,市场配置自然占据着主导位置,但市场配置还需要财政配置作为相互补充的手段,共同对资源进行配置并达到优化资源配置的预期目标。

  从市场经济中的公共需要和弥补市场缺陷需要来看,我国财政的资源配置职能的内容是多方面的。从其配置方式看可分为三个方面:即直接配置、鼓励市场配置和限制市场配置。直接配置是指政府通过财政支出对相关资源进行直接配置,如纯公共产品的提供;鼓励市场配置是指政府通过财政政策鼓励和引导市场对相关资源的配置,如混合公共产品的提供,可通过财政补贴、税收优惠等政策鼓励私人提供;限制市场配置,限制资源流向相关产业或产品,如对浪费资源的行业、对有害产品的生产和消费等通过制定限制性政策(如高额税收)等,限制资源流向这些产业或产品等。具体而言,财政的资源配置职能主要包括:提供公共服务、提供基础设施、资助基础性科学研究,对具有外部效应的行业或产品的生产和消费。对自然垄断行业进行调节,在市场发育不良或不全面的情况下,培育市场,健全市场体系,维护有效竞争,限制垄断;制定和实施国家的产业政策与产业发展序列,保证社会资源配置符合国家的整体发展战略等等。

  (二)收入分配职能。

  分配是指社会产品的分配。社会产品产出后,通过分配形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局。也就是通过财政分配,将一定时期内国民经济创造的社会产品,在国家、企业、个人之间进行分割,形成合理、公平的比例或份额。在社会主义市场经济条件下,我国财政收入分配的目标就是在一定程度上矫正市场机制分配过程中建立的分配格局,使之达到社会认可的“公平”和“公正”的分配格局。减轻完全由市场机制作用下可能造成的两极分化的程度,缓和社会矛盾,满足各利益主体正常的财力需要以及全体社会成员基本的生活需要。财政收入分配职能最主要的是通过对高收入个人或家庭课征累进所得税和对低收入的个人或家庭的转移性支出(包括补贴和救济等)来得以实现的。另外,用税收为居民特别是低收入家庭或个人获益的公共服务提供资金,如公共住宅等以低价供应这些产品或服务;对大多数由高收入消费者购买的货物课以重税,对主要是低收入消费、使用的货物给予补贴、免税或低税;建立社会保障制度保证低收入者或无收入者起码的最低生活水平。除上述直接的财政手段外,财政还可采用其它的一些间接形式来实行收入再分配,如通过增加对教育的拨款,帮助穷人提高教育水平和工作技能,以增加他们获取高收入的机会和能力。判定政府干预之后个人收入分配公平与否,主要看是否缩小了贫富差距,增进了平等,还是扩大了贫富差距,加剧了不平等。

  (三)稳定职能。

  财政的稳定职能是指通过财政分配实现充分就业、物价稳定、经济增长及国际收支平衡等政策目标,实现政治稳定、经济稳定与社会稳定。

  财政的稳定职能,也就是财政在市场经济条件下承担国民经济宏观调控,实现宏观经济政策目标的职责。

  财政之所以执行稳定职能,其根本原因在于市场机制的缺陷与不足,由于市场失灵,资源往往达不到最优配置,从而出现失业、物价波动、经济周期过于频繁等一些非稳定现象。另外,财政作为以国家为主体的分配,是国家宏观调控的主要工具,能够从国家整体利益出发,在宏观上、整体上、全局上、战略上对社会总供求状况进行把握和调控,不存在企业、个人经济决策中的那种局限性、狭隘性与短期行为。所以,财政执行稳定职能,是与自身的特点相关的。

  要实现财政的稳定职能,必须保持社会总供求的基本平衡,其中包括总量平衡和结构平衡。要达到这一目标,就应选择好正确的财政政策工具与财政政策组合。在我国,主要通过收入与支出的变化来合理调节。实行扩张性财政支出政策,增加支出,将会扩大社会总需求;反之,实行紧缩性财政支出政策,减少支出,社会总需求将会相应减少。同时,灵活的税收政策能调节微观经济主体收入的增减,影响社会总需求。财政收支会间接调控社会总供给。

  (四)监督职能。

  我国财政的监督职能,是反映财政代表国家在分配社会产品和管理国民经济的过程中,根据客观规律和履行国家职能的要求,对社会产品分配的合理性、及时性和科学性进行反映、制约和督促的职责与功能。它是国家对社会产品的生产、分配、交换、消费的全过程即整个社会经济活动进行全面监督的一个重要方面。财政的监督职能,从其含义上包括两个方面的内容:一是寓于分配过程,保证分配职能正常实现而客观存在的监督。这类监督与分配相辅相成,其活动范畴与分配涉及的领域相适应,正确的监督是分配职能按客观规律的要求正常实现的重要保证。二是寓于财政管理工作中的财政监督,这是对财政管理各环节进行的反映和监督。其内容十分广泛,涉及到社会再生产的各个环节,国民经济的各个方面以及一切政府部门和各个企事业单位的经济活动。这种监督,一般是对违反国家财经方针政策、财经纪律、规章制度的行为,通过检查、督促、批评、帮助和财政司法等方式,进行纠正和制裁。财政监督职能的发挥,可以体现在国家财政机关对整个国民经济活动中财政资金的筹集、分配行为的全面监督过程中,如国家对预算的编制、执行及决算的编制、审核等预算管理所进行的监督;对预算收入资金的征收、入库和预算支出资金的分配、管理使用的监督,以及对预算外资金的立项、收取、管理和使用的监督等等。通过监督,纠正错误,制裁违纪,使财政工作和国民经济活动顺畅、有序。

  (五)财政职能的协调。

  社会主义市场经济条件下我国财政应具备的四个职能,既相对独立,又相互联系,相互依存,相互制约,它们共同构成财政职能的完整体系。

  国家财政职能的实现与地区间的财务差异是相关的。对于资源配置职能,如果同一级序的不同政府间财力差异过大,则其可调节资源配置的力度就不同。由于资源具有可流动性,财力大的地区由于调节强度大,调节的范围也较宽,从而会引起资源由调控力度弱的地区流向调控力度强的地区。这样会使得地区间经济发展更加不平衡,导致财力差异愈拉愈大,调控力度的差异也越来越大,从而形成一种恶性循环。

  对于收入分配职能的实现,地区间财力差异过大对其影响理直接、更明显。财力强的地区,对低收入家庭的转移性支出增多,调节社会收入的公平程度会明显地优于财务弱的地区。对于财政稳定职能的分析亦类似,财务强的地区,其调节的空间就广,调节的力度也大,能控制的程度(即能控制的把握性)也大;财力弱的地区,调控能力低,经济与社会的稳定性不高,由此容易引发一些经济与社会的不稳定因素。对于监督职能的实现,通常财力充裕的地区,其监督的力度、广度与深度要远远大过财力短缺的地区。

  综上可知,财力差异的大小对财政职能的实现有着巨大的影响,我们必须合理调节地区间财力差异,以达到全国范围内财力资源配置的高效、最优。お

  三、我国中央和地方政府的财政职能分工   

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