主权财富基金投资所得的税收处理与国际协调

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  一、问题的提出

  在国际税法领域,主权财富基金问题的重要性体现在:主权财富基金的巨额投资以及相关收益意味着可观的税收利益,如何依税收分享原则对跨国投资所得科学合理征税这一问题就显得特别突出。作为所得来源地国,东道国享有税收的属地管辖权,对其而言,主权财富基金的纳税人身份之判定(尤其是对其主权属性的识别),以及应纳税额的确定均因其投资的巨大规模而在经济上变得格外重要;此外,东道国可以用税收工具对主权财富基金进入本国市场加以过滤和引导,从而调控国内资金价格以及主权财富基金对本国财政与货币政策的影响。而选择不同的税收处理方法也会对主权财富基金的治理机构、风险偏好与组织形式的选择产生作用。

  迄今为止,学界对该问题的探讨主要围绕美国《国内税收法》第892条而展开,核心议题包括美国应否对主权财富基金投资所得予以税收豁免,以及如何对其课税等。较早提出这一问题的是维克多?弗莱舍(Victor Fleischer)教授,他认为拟定于1917年的第892条反映了传统国际法对外国主权的绝对豁免原则,基于此,对主权国家的非商业活动包括消极投资和股权投资所得的豁免变相鼓励了主权财富基金收购美国企业的股权,可能对金融稳定、国家战略利益、目标机构的公司治理等造成潜在威胁。为此,他提出“主权税收中性”原则,并建议修改第892条,像对待外国私人公司一样对主权财富基金课税,以创造公平的税收环境①。对此,有学者提出反对意见,认为其论证存在问题,如没有全面而客观地评估主权财富基金的多样性及其面临的税收环境,尤其母国课税的普遍性做法See Michael Knoll, Taxation and the Competitiveness of Sovereign Wealth Funds: Do Taxes Encourage Sovereign Wealth Funds to Invest in the United States? 82 S. Cal. L. Rev. 246, 2009, at 247; Mihir Desai & Dhammika Dharmapala, Taxing the Bandit Kings, 118 Yale L.J. Pocket Part 98, 2008; Wei Cui, Is Section 892 the Right Place to Look for a Response to Sovereign Wealth Funds?. Tax Notes, Vol. 123, P. 1237, 2009, at 1239. 。事实上,主权财富基金实际享受的税收豁免与外国私人投资者并无太大差别,加税可能会降低美国对外资的吸引力,损害其他与政府背景有关的投资机构对美投资的信心与积极性。

  然而,维克多?弗莱舍教授的观点激发了一些国家和国际组织对过去消极投资课税实践的反思。比如美国国会税务联合委员会出台报告,认为在主权财富基金与外国私人投资者之间的税收待遇几乎没有差别;借鉴美国的做法,澳大利亚财政部试图将现行对主权财富基金的课税实践以法律形式确定下来;OECD也针对主权财富基金问题,提出了对《OECD税收条约》的初步修改建议。在实践中,这一问题也引起了一定反响,比如日本在2009年1月修改法律,取消对外资参与投资基金征收高额资本利得税的规定,以促进外国投资尤其是风险资本进入日本。与之相反,澳大利亚税务机关则在2009年12月23日以反避税为由向美国德克萨斯州太平洋投资集团(TPG)送出了高达6.28亿美元的纳税单,这被部分学者认为与澳大利亚2006年《税法修正法案》相悖该法案的生效使得在澳投资的外国企业可以免缴资本利得税,除非该企业投资房地产业的比例超过50%。See Dow Jones Newswires, Australia Tax Office: Private Equity Capital Gains May Be Taxable, Dec. 16, 2009.。

  在实践中,各国多以纳税人或征税对象与本国主权的属人或属地性质的连结因素作为行使税收管辖权的前提或依据:属人性质的连结因素即税收居所,属地性质的连结因素即所得来源地。大多数国家兼采居民税收管辖权与来源地税收管辖权,即对居民行使属人管辖权,对非居民行使属地管辖权。对于外商投资而言,存在着一些基本准则如单次征税原则和利益原则,后者是指积极所得主要在来源地被征税,而消极所得主要在居民国被征税。所谓的积极所得是指外资在来源地国设有常设机构或固定基地,取得的投资所得按实际联系原则也可归属与该常设机构或固定基地;而消极所得是指未在来源地国设立常设机构或固定基地的投资所得,或设有常设机构或固定基地,但获得的投资所得按实际联系原则并不属于该常设机构或固定基地。笔者认为,当主权财富基金在东道国设立常设机构或固定基地并在当地取得收入时,它与一般的在海外经营的国有企业的税收处理并无不同,这种投资则粗略地等同外商直接投资,循国际通例从属于来源地国税收管辖权,故不予讨论。此外,当主权财富基金进行消极投资而应当由母国征税,这也是国际税法基本原则的体现与应用,本身并无过多争议,故此处不赘有学者认为主权财富基金在母国也是免税的,或基于主权财富基金由政府完全所有或控制这一理由,认为主权财富基金的纳税只是相当于政府的资金从一边口袋转移到另一边口袋,但这并不符合事实,至少不能一概而论,比如中投就需要根据中国的《企业所得税》履行纳税义务。根据中国财政部和国家税务总局《关于试点企业集团缴纳企业所得税有关问题的通知》(金沙城中心官网[2008]119号)的规定,为遵守《企业所得税法》第52条之规定(“除国务院另有规定外,企业之间不得合并缴纳企业所得税”),包括中投在内的106家企业集团从2009年1月1日起一律停止执行合并缴纳企业所得税政策。可见中投在国内并不享有免税待遇。至于税收对于国企是否硬约束或国企对税收是否敏感的问题参见Wei Cui, Income Taxation of State-Owned Enterprises: Theory and Chinese Evidence (May 27, 2009). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1410463, visited on Sep 15, 2009. 。

  二、对外国投资者投资所得课税的一般做法

  为了理解可能适用于主权财富基金投资所得的特殊税收规则,有必要首先了解东道国对外国投资者课税的一般做法。东道国通常把外国投资者分为三类,而采取不同的税收处理办法。

  其一,在东道国直接参与商业活动而取得的收入通常按净所得为应纳税所得额。在这种情况下,外国投资者多在东道国设有常设机构或固定基地,国际上的普遍做法是将这部分投资所得并入该常设机构或固定基地的营业所得或劳务所得之中,在扣除有关成本之后,统一计征企业所得税或个人所得税。   

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